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Conclusions du groupe sur la subsidiarité

Présentation du rapport

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Principes
Le principe de subsidiarité figure déjà dans le traité et en particulier dans le Protocole sur les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Il est également soumis à un contrôle ex post de la Cour de Justice.
Le groupe a estimé qu'il ne fallait pas alourdir ni allonger le processus de décision, c'est pourquoi il a écarté la création d'un organe ad hoc chargé de contrôler l'application du principe de subsidiarité. Des amendements au Traité sont cependant envisageables. Les réformes ne doivent cependant pas interférer avec la structure institutionnelle des Etats membres.
Le groupe considère que le principe de subsidiarité est essentiellement politique, son contrôle devrait donc être essentiellement de nature politique et intervenir avant l'entrée en vigueur de l'acte en question, tout en laissant une marge d'appréciation importante aux institutions.
Ce contrôle ex ante devrait associer les Parlements nationaux. Le contrôle de ceux-ci sur les gouvernements nationaux doit être renforcé. A cette fin, un mécanisme léger et souple doit être mis en place.
Le contrôle ex post doit en revanche pour le groupe rester de nature juridictionnelle. A cet égard, il faut veiller à renforcer la saisine de la Cour.

Propositions
1. Renforcer la prise en compte et l'application du principe de subsidiarité par les Institutions participant au processus législatif (Parlement européen, Conseil, Commission) avant l'adoption des actes.
Dans la phase d'élaboration de la proposition de l'acte législatif, la Commission doit consulter l'ensemble des acteurs concernés. Toute proposition devrait de plus comporter une justification motivée au regard du principe de subsidiarité. En outre, au moment de sa présentation, le programme législatif annuel de la Commission devrait être débattu par le Parlement européen et les Parlements nationaux. Le groupe a écarté la création d'un membre de la Commission chargé de veiller au respect du principe de subsidiarité, chaque Commissaire devant s'en charger dans son domaine propre.

2. Mettre en place un mécanisme d' " alerte précoce " de nature politique et contrôlé par les Parlements nationaux.
Ce contrôle politique ex ante soit fonctionner comme suit : la Commission, à la place des gouvernements aujourd'hui, adresse à chaque Parlement nationale sa proposition ; sous 6 semaines, le Parlement national peut émettre un avis motivé uniquement sur le respect du principe de subsidiarité dans la proposition en cause ; cet avis est transmis aux Présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.
Les conséquences de cet avis sont les suivantes : si un nombre limité d'avis est émis, le législateur se contente de motiver davantage l'acte au regard du principe de subsidiarité ; si un tiers au moins des Parlements nationaux émet un avis, la Commission réexamine sa proposition : elle peut soit la maintenir, soit la modifier, soit la retirer.
Cette proposition met tous les Parlements nationaux sur un pied d'égalité et évite la création d'un nouvel organe, qui alourdirait la procédure.
Le groupe propose d'instituer la même procédure en cas de convocation du comité de conciliation (transmission de la position commune du Conseil et des amendements du Parlement européen eux Parlements nationaux et droit de se prononcer sous six semaines).

3. Renforcer la possibilité de saisine de la Cour
La possibilité de saisine de la Cour de Justice pour violation du principe de subsidiarité ne pourrait être mise en jeu par les Parlements nationaux que si ceux-ci ont déjà utilisé la procédure d'alerte précoce. La procédure juridictionnelle ne doit intervenir que dans des cas limités et quand le contrôle politique a échoué.
Le Comité des régions pourrait également saisir collégialement la Cour sur les propositions qui lui ont été soumises et pour lesquelles il a émis des objections quant au respect de la subsidiarité. Le groupe a refusé de donner ce droit directement aux régions, car il revient aux Etats membres de déterminer les modalités d'association des collectivités locales au processus législatif communautaire.
Le groupe a également écarté tout contrôle juridictionnel ex ante entre l'adoption de l'acte et son entrée en vigueur.

Mesures plus générales à étudier
Le groupe a estimé que certaines questions dépassaient son mandat, mais que celles-ci devraient être examinées afin de faciliter l'application du principe de subsidiarité.
La répartition des compétences devrait être clarifiée.
Le contrôle des Parlements nationaux sur leurs gouvernements respectifs devrait être renforcé. C'est aux Parlements nationaux d'exercer leur responsabilité en la matière.
Les actes législatifs devraient être simplifiés, notamment en différenciant les actes à caractère exécutif et les actes à caractère législatif.

Réactions des Conventionnels

Ce rapport a été présenté aux conventionnels lors de la session plénière du 4 octobre 2002.
Après les félicitations d'usage, plusieurs inquiétudes et demandes de précisions ont été formulées, notamment sur le risque d'entraîner la Cour sur le terrain politique, sur le risque de multiplier les situations de conflits, sur le fait de réserver le droit de recours aux seuls parlements ayant manifesté leurs réserves dès le début, et sur l'absence de droit de recours pour les régions à compétences législatives.Sur le risque de conflits, Louis MICHEL (gouvernement belge) se déclare réservé et craint que les mesures proposées portent atteinte à l'intégration européenne. Il est partisan d'un "collège arbitral indépendant de tout pouvoir" pour assurer l'examen du principe de subsidiarité. M. Elio DI RUPO (parlement belge) craint également des tensions permanentes entre Parlements nationaux et institutions européennes. Pierre MOSCOVICI (gouvernement français) a insisté sur le fait qu'il ne faut pas que les Parlements nationaux s'immiscent dans le processus législatif communautaire. Il met en revanche en avant le rôle collectif des Parlements nationaux, qui pourrait s'incarner dans un débat préalable d'un Congrès ou de la COSAC. M. Peter HAIN considère en revanche que les parlements ne feraient pas de ce système un instrument de blocage politique. C'est également l'avis de Mme Gisela STUART (Parlement britannique) et de M. Hubert HAENEL (Parlement français). M. Bobby McDONAGH (Gouvernement irlandais) a approuvé le dispositif d'alerte précoce en estimant que ce pouvoir conféré aux parlements ne serait pas souvent utilisé.

Sur le fait de réserver le droit de recours aux seuls parlements ayant manifesté leurs réserves dès le début, M. Andrew DUFF (Parlement européen, ELDR, Britannique) a souligné que ce lien pourrait encourager les Parlements à faire valoir des réticences d'office pour se réserver un droit de recours. C'est aussi l'avis de M. Pierre MOSCOVICI (gouvernement français) et de M. Antonio VITORINO (Commission), qui considère que la réussite du dispositif d'alerte précoce dépendra des objectifs politiques des parlements et de leur capacité réelle d'émettre des avis motivés "dans le court délai de six semaines". M. Jürgen MEYER (Parlement allemand) écarte en revanche le risque d'avis systématiques des parlements nationaux grâce au contrôle de recevabilité des plaintes par la Cour.

Sur le risque d'entraîner la Cour sur le terrain politique, Pierre MOSCOVICI suggère que les plaintes soit plutôt adressées à un organe politique ou un organe politico-juridictionnel à l'image du Conseil constitutionnel français. M. Peter HAIN (gouvernement britannique) s'est dit opposé à l'intervention de la Cour de justice, lui préférant une instance politique.

Sur le risque de faire de la Commission un bouc émissaire, Andrew DUFF (Parlement européen, ELDR, Britannique) signale qu'il faut au contraire renforcer la Commission. M. Alain LAMASSOURE (Parlement européen, PPE-DE, Français) craint que le dispositif transforme la Commission en " suspect n°1 ". Selon lui, "ce n'est pas la subsidiarité qu'il faut contrôler, c'est la répartition des compétences". Appuyant M. Lamassoure, le commissaire Michel BARNIER a souligné que, dans le processus législatif "la Commission n'est pas la seule responsable ni la seule coupable". Et le commissaire a invité les parlements à avoir aussi un regard à destination du Conseil où se réunissent leurs gouvernements. M. Peter HAIN (gouvernement britannique) partage aussi le souci de voir la Commission renforcée. Mais il considère également, comme M. Jens-Peter BONDE (Parlement européen, EDD, Danois), que l'alerte précoce risque d'avoir peu de sens si la Commission n'est pas obligée de revoir ses propositions. M. BONDE estime par ailleurs qu'un examen régulier par les parlements du programme législatif de la Commission permettrait de fixer d'emblée les bases juridiques, contraignantes ou non, des actions européennes à entreprendre.

Sur l'absence de droit de recours pour les régions à compétences législatives, M. Elio DI RUPO a plaidé en faveur d'un droit de recours pour les régions à compétences législatives, tout comme M. Erwin TEUFEL (Parlement allemand), représentant du Bundesrat et M. Reinhard Eugen BÖSCH (Parlement autrichien). A l'inverse, M. Alfonso DASTIS (Gouvernement espagnol) a estimé qu'un droit de recours accordé aux régions risquait de transporter des conflits internes à l'échelle européenne. Mme Hanja MAIJ-WEGGEN (Parlement européen, PPE-DE, Néerlandaise) a estimé quant à elle que les régions devaient s'exprimer par l'intermédiaire des parlements nationaux.

Sur la création d'une troisième chambre ou d'un Congrès des parlements nationaux, M. Andrew DUFF s'y oppose. Il semble à Peter GLOTZ (gouvernement allemand) exclu qu'une instance comme un Congrès de 400 personnes puisse être mise en place pour traiter de la subsidiarité. Interrogé par la presse après la session, le Président Giscard d'Estaing, faisant preuve d'une mauvaise foi manifeste, a indiqué que l'idée d'instituer un "Congrès des peuples", c'est-à-dire un nouvel organe interparlementaire, "disposait déjà d'un soutien significatif".

 

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