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Conclusions du groupe sur la simplification

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La simplification des instruments et des procédures de l'Union Européenne est au cœur de la démocratisation des institutions européennes puisqu'il ne s'agit de rien de moins que de rendre le système européen plus compréhensible et par conséquent plus contrôlable par les citoyens ainsi que de garantir que des actes de même nature et de même effet juridique aient le même fondement en terme de légitimité, c'est-à-dire qu'ils aient été produits selon la même procédure démocratique.
Le groupe a orienté sa réflexion autours de deux thèmes principaux :
- La simplification et la hiérarchisation des actes de l'Union Européenne
- La simplification des procédures législatives et budgétaires


L'Union compte actuellement quinze instruments juridiques différents. Une simplification et une dénomination clarifiée s'imposent, tout en veillant à ne pas remettre en cause la flexibilité et l'efficacité des actes européens. Le groupe propose de limiter les instruments européens à trois instruments obligatoires :
- le règlement (la définition reste la même que celle de l'article 249 du TCE)
- la directive (idem)
- la décision (en élargissant sa définition par rapport à celle de l'article 249)
ainsi que deux instruments non obligatoires :
- la recommandation
- l'avis (mêmes définitions que l'actuel article 249).
Cette nouvelle typologie d'instruments devrait s'appliquer aux domaines couverts par le TCE et le titre VI du TUE. Le groupe suggère toutefois que le titre V conserve les spécificités de ses instruments. La simplification des actes atypiques utilisés par les institutions mais non prévus par le traité et dépourvus de valeur juridique obligatoire devrait se faire prudemment afin de préserver la flexibilité de tels actes.

En ce qui concerne la clarification de la dénomination des instruments européens, le groupe propose de remplacer le "règlement" par "loi UE" et la "directive" par "loi-cadre UE" ; la dénomination "règlement" serait réservée à l'adoption d'actes "délégués" et d'actes d'exécution. Il s'agira par la suite d'uniformiser et de clarifier sur le plan linguistique les bases juridiques prévues par le traité en veillant à une utilisation stricte de la terminologie.

La hiérarchie des normes proposée par le groupe permet d'une part de délimiter les actes législatifs (porteurs d'une légitimité démocratique incontestable) des actes exécutifs (utiles pour s'adapter rapidement et efficacement à l'environnement) et d'autre part de limiter l'excès de détails reproché à la législation communautaire en introduisant un nouveau type d'acte "délégué" dont le but est d'encourager le législateur à se limiter aux éléments essentiels de l'acte tout en déléguant les aspects plus techniques à l'exécutif encadré par des mécanismes de contrôle.
Sont ainsi définis trois niveaux d'actes européens :
- les actes législatifs ("lois" et "lois-cadre") : ils sont adoptés directement sur la base du traité. Ils contiennent les éléments essentiels et les choix politiques fondamentaux dans certains domaines. Le législateur décide le degré de détail de ces actes et la nécessité ou non de déléguer certains éléments par le biais d'actes délégués. Les actes législatifs sont adoptés suivant la procédure de codécision.
- les actes délégués (règlements délégués adoptés sur la base d'une "loi" ou d'une "loi-cadre) : ils sont adoptés par la Commission européenne sur habilitation du législateur (décision à la majorité qualifiée au Conseil). Ils peuvent concerner la réglementation des éléments techniques ou détaillés d'un acte législatif et même la modification ultérieure de certains éléments. Le législateur accompagne la délégation de mécanismes de contrôle tels que le droit d'évocation (ou call-back qui lui permet de récupérer le pouvoir de légiférer dans la matière), le délai de silence ou la clause de suspension (ou sunset clause).
- enfin, les actes d'exécution (règlement d'exécution ou décision d'exécution) : ce sont des actes de mise en œuvre des actes législatifs, des actes délégués ou prévus dans le traité. Actuellement, l'adoption de tels actes est principalement du ressort des Etats membres.

Le groupe suggère que les actes adoptés directement par les institutions sur la base du traité (actes non législatifs) reçoivent la forme de décision ou de règlement. Il s'agit notamment de mesures d'organisation interne, de nomination et des cas où les institutions agissent en tant qu'autorité technique ou exercent des fonctions exécutives.

Le second point discuté par le groupe concerne la simplification des procédures européennes. En se concentrant sur le Parlement européen et le Conseil, on peut identifier cinq procédures de décision principales :
- la codécision, procédure qui fonctionne bien : le groupe préconise néanmoins la généralisation du vote à la majorité qualifiée au Conseil, une composition plus flexible du comité de conciliation et la généralisation de cette procédure qui pourrait devenir la règle pour l'adoption des actes législatifs (à l'exception des domaines politiquement sensibles) sous le nom nouveau de "procédure législative".
- la coopération, procédure utilisée de façon marginale : le groupe suggère de la supprimer et de la remplacer soit par la procédure de codécision soit par la procédure de consultation (avis simple du Parlement européen).
- l'avis conforme du Parlement européen : le groupe propose qu'elle soit réservée à la ratification des accords internationaux dont elle deviendrait la règle générale quand l'accord a des répercussions dans la législation interne. Dans les autres cas actuellement soumis à l'avis conforme, le groupe recommande de passer à la procédure de codécision.
- l'avis simple du Parlement européen : ses bases juridiques doivent être revues
- la prise de décision par le Conseil seul
Pour toutes ces procédures, le groupe propose d'établir une règle selon laquelle les propositions législatives dont les procédures d'adoption n'auraient pas abouti dans un délai à déterminer devraient être considérées comme caduques, sauf si la Commission les reconfirme. En outre, le groupe suggère de renforcer le rôle du Parlement européen et du Conseil en matière d'initiative législative.

Enfin, le groupe a formulé plusieurs conseils concernant la simplification procédure budgétaire. Il s'agit de rassembler dans un même article du traité tous les principes qui régissent les dispositions budgétaires ainsi que d'actualiser la procédure selon les principes suivants : persistance d'une double autorité budgétaire, établissement d'une procédure unique et commune aux dépenses obligatoires et non-obligatoires, mise en œuvre d'une procédure de codécision simplifiée et création d'un mécanisme de programmation financière à moyen terme.

Le rapport final du groupe de travail sur la simplification a été présenté aux conventionnels par M. Amato lors de la session plénière des 5 et 6 décembre 2002. Un large consensus s'est dégagé sur l'approche générale du rapport.
En ce qui concerne la simplification des actes de l'UE, la majorité des intervenants accepte une réduction radicale du nombre des instruments juridiques ainsi que le changement de la dénomination des règlements et directives. Certains conventionnels ont souligné la nécessité que les "lois-cadres" soient moins détaillées.
A propos de la hiérarchisation des actes européens, l'idée d'introduire une hiérarchie des instruments juridiques a été bien accueillie, même si certains conventionnels restaient réservés quant aux actes délégués dont ils demandent une meilleure délimitation. L'importance des mécanismes de call-back a également été notée.
Concernant les procédures, un large consensus s'est dégagé pour généraliser la procédure de codécision à l'adoption des actes législatifs, même si les domaines agricole, social ou fiscal doivent faire figure d'exception. Les débats ont ensuite porté sur le vote à l'unanimité.
Enfin, s'agissant de la procédure budgétaire, la majorité des conventionnels s'est rangée à l'idée d'énumérer dans un article spécifique du traité les grands principes qui régissent le budget de l'UE. En revanche, les avis étaient plus partagés
en ce qui concerne la simplification de la procédure budgétaire

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