LA CONVENTION EUROPÉENNE A SCIENCES PO
Séance plénière de la Convention
La Convention européenne
Sciences Po

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Sessions plénières | Groupes de travail | Contributions

 

> Subsidiarité

> Charte européenne des Droits fondamentaux

> Personnalité juridique

> Parlements nationaux

> Compétences complémentaires

> Gouvernance économique

> Action extérieure

> Défense

> Simplification

> Liberté, Sécurité et Justice

 

Les groupes de travail

Le travail de la Convention s'organise en groupes de travail. Ils constituent, à côté des sessions plénières, des espaces de dialogue privilégiés, où les conventionnels peuvent mener une réflexion approfondie sur des sujets spécifiques.
Chaque groupe se réunit autour de questions pour lesquelles il doit formuler des avis approfondis.
A l'issue de chaque réunion des groupes de travail, une note de synthèse est publiée.

Les groupes de travail constituent une importante innovation par rapport à la précédente Convention sur la Charte des droits fondamentaux, qui n'avait travaillé qu'en séance plénière. Présidés par un membre du Praesidium, ils regroupent chacun entre vingt et trente Conventionnels, qui s'y inscrivent librement. A chaque groupe de travail est donné un mandat, sous forme de questions sur lesquelles il doit émettre des avis. Les groupes de travail permettent ainsi d'approfondir la réflexion sur des thèmes abordés en plénière, et d'élaborer des propositions concrètes.

Le 17 mai, le président Giscard d'Estaing a annoncé à la Convention la création des premiers groupes de travail, qui a été approuvée au cours de la session plénière des 23 et 24 mai. La composition de ces groupes a été rendue publique lors de la première session de juin. Ces groupes de travail sont au nombre de six :
- Subsidiarité, présidé par M. Mendez de Vigo ;
- Charte des droits fondamentaux, présidé par M. Vitorino ;
- Personnalité juridique, présidé par M. Amato, vice-président ;

- Place des parlements nationaux, présidé par Mme. Stuart ;
- Compétences complémentaires, présidé par M. Christophersen ;
- Gouvernance économique, présidé par M. Hänsch.
Ces groupes de travail ont aujourd'hui achevé leur travail.
Par ailleurs, le 11 juillet, le Président a communiqué à la Convention la décision du Praesidium de constituer quatre nouveaux groupes, dits " de deuxième vague ". Leur composition a été rendue publique au cours de la session des 12 et 13 septembre. Ces groupes traitent des sujets suivants :
- Action extérieure, présidé par M. Dehaene, vice-président ;
- Défense, présidé par M. Barnier ;
- Simplification des procédures législatives et des instruments, présidé par M. Amato, vice-président ;
- Espace de liberté, sécurité et justice, présidé par M. Bruton.
Ces quatre groupes rendront l
eur rapport au plus tard à la fin du mois de décembre.

Groupe I : Subsidiarité

Le principe de subsidiarité est une notion juridique complexe. Il trouve sa base juridique dans deux textes fondamentaux. La première source est issue de la Charte de l'autonomie locale et régionale du Conseil de l'Europe qui dispose que " l'exercice des responsabilités publiques doit incomber aux autorités les plus proches du citoyen ". La deuxième est issue de l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne : " la Communauté n'intervient que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres ". Le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité précise les critères d'application du principe de subsidiarité. Principe de base du fonctionnement de l'Union, il est applicable à tous les domaines de compétences qui ne sont pas exclusivement du ressort des Etats ou de l'Union.
La subsidiarité renvoie directement à la question de la répartition des compétences, visée par les déclarations de Nice et de Laeken sur le futur de l'Union. L'introduction de ce principe dans l'ordre communautaire par le traité de Maastricht vise implicitement à mettre un frein à l'extension du champ d'action de la Communauté, et donc de la Commission. Si le principe repose sur des objectifs, sa mise en œuvre et son interprétation pose des problèmes considérables. Au nom de ce principe, des actions peuvent être jugées comme devant être
menées au niveau communautaire ou au niveau national suivant les Etats membres. En outre, nombreux sont ceux qui considèrent que le principe de subsidiarité reste largement inappliqué.

Objectifs du groupe :
La Convention a donné au groupe de travail sur la subsidiarité un mandat double. D'une part, le groupe doit se pencher sur les critères d'application fixés par le protocole, et éventuellement les compléter ou les préciser. D'autre part, le groupe de travail doit réfléchir aux moyens de garantir le respect du principe de subsidiarité. Faut-il créer un organe, une procédure spécifique de contrôle ? Ce contrôle doit-il être de type politique, men
é par les institutions intervenant dans le processus législatif ou d'autres institutions, ou/et un contrôle de type juridictionnel, mené par la CJCE ou d'autres juridictions ?

> Présentation du rapport final et des rédactions qu'il a suscité au sein de la Convention

> Composition
> Mandat
> Rapport final
> Fiche synthétique du rapport final
> Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité annexé au Traité d'Amsterdam

Groupe II : Charte européenne des Droits fondamentaux

Une convention lacée au Conseil européen de Cologne en juin 1999 a élaboré la Charte européenne des droits fondamentaux a été adopté le 18 décembre 2000 par la CIG de Nice. Elle a été créée dans le but de rendre plus visibles les droits fondamentaux communs à l'ensemble des Etats de l'Union en les regroupant dans un document unique. En terme de contenu, elle devait reprendre les droits et procédures prévus par la Convention européenne des Droits de l'Homme, les droits des citoyens de l'Union contenus dans les traités, ainsi que les droits sociaux fondamentaux de 1989. La Charte énumère les droits civils et politiques, économiques et sociaux des citoyens de l'Union.
Le problème essentiel de la Charte est que sa valeur juridique reste en suspend. Sa proclamation ne s'est en effet pas accompagnée d'une intég
ration dans les traités.

Objectifs du groupe :
Cet aspect constitue un élément central du mandat donné à la Convention par les déclarations de Nice et Laeken. Cependant, le groupe de travail n'est pas tant chargé de se prononcer sur l'opportunité d'intégrer la Charte aux traités, que de réfléchir aux modalités et aux conséquences d'une telle intégration.
Par ailleurs, le groupe de travail est chargé d'étudier les conséquences d'une éventuelle adhésion de l'Union à la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) en s'appuyant là encore sur l'hypothèse d'une réponse positive. Cela suppose notamment de s'interroger sur la compatibilité entre l'adhésion à la CEDH et le principe d'autonomie du droit communautaire, puis de chercher sur quelle base juridique l'adhésion pourrait reposer.
Ces deux questions sont complémentaires : l'intégration de la Charte des droits fondamentaux aux traités n'exclurait pas une adhésion de l'Union à la CEDH. Elles renvoient en fait à la problématique plus large de la protection des droits fondamentaux. A ce titre, le groupe de travail est également amené à s'interroger sur l'opportunité de permettre aux
citoyens de saisir directement la CJCE.

> Présentation du rapport final et des rédactions qu'il a suscité au sein de la Convention

> Composition
> Mandat
> Rapport final
> Fiche synthétique du rapport final
> La charte des droits fondamentaux de l'Union européenne

Groupe III : Personnalité juridique

L'Union européenne est née du traité de Maastricht en 1993. Elle est présentée par le traité comme "une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe". Sa création a marqué un saut qualitatif important dans le processus de construction européenne. L'étendue des domaines traités au niveau européen s'est accrue avec la création de deux nouveaux piliers (Politique étrangère et de sécurité commune, Coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures), englobés avec la Communauté européenne dans l'Union. Pour autant, l'Union ne possède pas explicitement la personnalité juridique et ne peut donc, en tant que telle, conclure des traités ou adhérer à des conventions internationales, contrairement à la Communauté européenne. Cependant, l'article 24 du Traité sur l'Union européenne autorise la Conseil à conclure à l'unanimité un accord international dans tous les domaines traités par l'Union européenne. C'est sur la base de cet article qu'ont été signés les traités entre l'Union européenne et la République fédérale de Yougoslavie.

Objectifs du groupe :
La question de la personnalité juridique est capitale, car elle pèsera de façon déterminante sur l'architecture du futur traité constitutionnel de l'Union. En effet, rédiger un texte unique en deux parties et assorti de protocoles, comme le souhaite Valéry Giscard d'Estaing, ne sera possible que si la Convention choisit de donner la personnalité juridique à l'Union européenne et de la fusionner avec la Communauté européenne.
Le groupe de travail doit trancher entre plusieurs options : faut-il donner la personnalité juridique à l'Union européenne, et quelles en seraient les conséquences ? Faut-il fusionner l'Union européenne et la Communauté européenne ? Cela simplifierait-il les traités ? Que faire de la structure en piliers de l'union européenne ?

> Présentation du rapport final et des rédactions qu'il a suscité au sein de la Convention

> Composition
> Mandat
> Rapport final
> Fiche synthétique du rapport final

Groupe IV : Parlements nationaux

La question des Parlements nationaux est posée depuis le Traité d'Amsterdam, auquel a été annexé un protocole concernant leur rôle. Il aborde les modalités d'information des Parlements nationaux sur les dossiers traités par l'Union européenne. Par la suite, la déclaration sur l'avenir de l'Union, annexée au traité de Nice, a souligné la nécessité d'examiner le rôle des parlements nationaux dans la construction européenne. Une nouvelle fois, la déclaration de Laeken a souligné : "le projet européen tire aussi sa légitimité d'institutions démocratiques, transparentes et efficaces, les parlements nationaux contribuent eux aussi à légitimer le projet européen".
C'est là le cœur de la réflexion à mener, il s'agirait de rapprocher l'Union de ses citoyens en impliquant davantage les Parlements nationaux…

Objectifs du groupe :
Le mandat confié au groupe de travail sur les Parlements nationaux est triple. Il s'agit d'abord d'évaluer quelle place leur est accordée actuellement dans le processus législatif communautaire. Puis, de recenser les procédures qui fonctionnent le mieux. Enfin, le groupe est invité à réfléchir sur l'opportunité de mettre en place de nouvelles procédures au niveau national ou européen.
Le mandat confié au groupe de travail doit l'amener à évaluer l'efficacité des dispositions introduites par le protocole annexé au traité d'Amsterdam, et à rechercher les facteurs qui freinent son application. Par ailleurs, suivant ainsi les questions soulevées par la déclaration de Laeken, le groupe doit se pencher sur les fonctions qui pourraient éventuellement être confiées aux Parlements nationaux - contrôle de la subsidiarité, surveillance des questions relevant des deuxième et troisième piliers - et sur les moyens de les impliquer davantage dans la procédure législative.

> Présentation du rapport final et des rédactions qu'il a suscité au sein de la Convention

> Composition
> Mandat
> Rapport final
> Fiche synthétique du rapport final
> Protocole sur les Parlements nationaux annexé au traité d'Amsterdam
> COSAC (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires)

Groupe V : Compétences complémentaires

Il n'existe pas de réelle définition des compétences complémentaires. Toutefois, la Convention a tenté de les définir comme les domaines pour lesquels l'Union se limite à compléter ou appuyer l'action des Etats membres, ou à adopter des mesures d'encouragement et de coordination (Document CONV 75/02). Les compétences complémentaires se distinguent des compétences concurrentes en ce que la Communauté ne peut, pour ce qui touche aux premières, ni substituer son action à celle des Etats, ni interférer avec les pouvoirs législatifs des Etats membres. Ces compétences relèvent essentiellement des domaines d'action ajoutés par le traité de Maastricht ou par la suite : emploi, coopération douanière, éducation, formation professionnelle, culture, santé publique, réseaux transeuropéens, industrie, recherche et développement.
Le flou dans la définition de ce type de compétences peut contribuer à donner aux citoyens l'impression que l'Union empiète sur la souveraineté des Etats au-delà de ce qui serait nécessaire.

Objectifs du groupe :
Le mandat du groupe de travail est clair : il s'agit de déterminer s'il faut rendre aux Etats toute compétence dans les matières relevant aujourd'hui des compétences complémentaires, ou déterminer précisément les limites de l'exercice par l'Union de ses compétences complémentaires. Cette question renvoie donc à la problématique plus large de la répartition des compétences, élément central du mandat de la Convention.

> Présentation du rapport final et des rédactions qu'il a suscité au sein de la Convention

> Composition
> Mandat
> Rapport final
> Fiche synthétique du rapport final

Groupe VI : Gouvernance économique

Le terme nouveau de gouvernance fusionne plusieurs notions, celles de bonne gestion, d'organisation efficace, de transparence et de responsabilité.
La question de la gouvernance économique se pose au regard de la situation paradoxale dans laquelle se trouve la politique économique en Europe. Toute politique économique repose en effet sur deux instruments : la politique monétaire et la politique budgétaire. Or, les Etats membres ont choisi de mettre en commun leurs monnaies en créant l'Union économique et monétaire, qui s'incarne aujourd'hui dans l'Euro. Ils ont ainsi perdu l'instrument monétaire comme moyen d'action de leur politique. Seule la Banque centrale européenne est en effet compétente pour diriger la politique monétaire. Cependant, ils ont conservé la souveraineté sur l'instrument budgétaire de leur politique économique, sans instaurer une stricte coordination de leurs politiques respectives, si ce n'est par les résolutions minimales du Pacte de stabilité et de croissance, au demeurant peu respecté. Néanmoins, un certain nombre de domaines font l'objet d'une coordination ouverte des politiques, notamment dans le cadre du " processus de Lisbonne ".
Depuis l'introduction de l'Euro, plusieurs voix se sont élevées pour juger insuffisant ce système trop complexe et demander la création d'un véritable " gouvernement économique ", chargé de coordonner les politiques budgétaires des
Etats membres.

Objectifs du groupe :
Le mandat du groupe est large : il s'agit de déterminer si plus de coordination des politique économiques est souhaitable ou non, et d'évaluer l'efficacité des différents systèmes de coordination, en réfléchissant, le cas échéant, aux moyens de les améliorer. Cette dernière question revoie pour partie à des problèmes institutionnels : faut-il officialiser l'Eurogroupe ? Faut-il instaurer une représentation unique de la zone Euro dans les instances internationales ?

> Présentation du rapport final et des rédactions qu'il a suscité au sein de la Convention

> Composition
> Mandat
> Rapport final
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Groupe VII : Action extérieure

Initiée par le Traité de Maastricht, la coopération en matière d'action extérieure, institutionnalisée par la Politique étrangère et de sécurité commune souffre d'une grande inefficacité. Ainsi que la plupart des Conventionnels l'ont souligné lors de la session de juillet consacrée à la politique étrangère, l'action extérieure reste le point faible de l'Union. Pourtant, beaucoup s'accordent à dire que l'Europe se ferait plus entendre sur la scène internationale en agissant de manière coordonnée. C'est aux moyens de rendre la politique étrangère de l'Union plus efficace et plus visible que doit réfléchir le groupe de travail sur l'action extérieure.

Objectifs du groupe :
Le premier axe de réflexion du groupe est la définition des intérêts de l'Union. C'est la condition préalable à l'exercice d'une politique étrangère coordonnée. Les visions des différents Etats membres (pays neutres, pays atlantistes, pays indépendantistes…) quant à la politique étrangère aboutissent à une dicontinuité congénitale de cette politique, renforcée par le fait que chaque Présidence a ses propres priorités.

Par ailleurs, l'action de l'Union européenne à l'étranger touche aujourd'hui à de très nombreux domaines, comme le commerce ou l'aide au développement, la plupart d'entre eux étant étroitement liés. C'est donc aussi aux moyens de coordonner ces différentes politiques que doit réfléchir le groupe. De même convient-il de mieux coordonner les nombreux outils dont l'Europe dispose pour agir sur la scène internationale ?

Cependant, une meilleure définition des objectifs et une coordination plus approfondie des instruments ne suffiront pas à rendre l'Europe plus efficace. Ce qui nuit à son action, ce sont également la lenteur et la complexité des procédures. Le groupe de travail se penchera donc également sur celles-ci, en réfléchissant aux moyens de réduire l'utilisation de l'unanimité et d'étendre le recours à l'abstention constructive et à la méthode communautaire.

Enfin, le mandat du groupe stipule qu'il doit chercher à améliorer la représentation de l'Union à l'étranger. Cela peut passer notamment par le renforcement du rôle du Haut Représentant : faut-il lui donner le droit d'initiative ? Peut-on envisager qu'il préside la formation du Conseil responsable de la politique étrangère ? Plus généralement, c'est sur l'ensemble du système de représentation de l'Union à l'étranger que le groupe de travail est amené à se pencher.

> Composition
> Mandat

Groupe VIII : Défense

Dans le contexte de l'après 11 septembre, la réflexion sur la défense revêt une importance capitale. La crainte de nouveaux attentats pose de manière aiguë la question des objectifs de la politique européenne de défense : l'action militaire de l'Europe doit-elle se cantonner aux tâches de Petesberg (missions humanitaires ; missions de maintien de la paix ; gestion des crises) ou doit-elle être plus ambitieuse ? Peut-on et doit-on inscrire la lutte contre le terrorisme dans les traités ? La souplesse des textes a permis, depuis le Conseil européen de Séville, une réorientation vers la lutte contre le terrorisme.

Objectifs du groupe :
Le groupe doit réfléchir à l'inclusion de l'objectif de la lutte contre le terrorisme dans les traités. Cela donnerait à l'action de l'Union dans ce domaine une véritable légitimité et une base juridique. Il appartiendra au groupe de travail de donner son avis sur ce point. De même, il pourra s'interroger sur l'opportunité d'inscrire dans le traité une clause d'assistance mutuelle, assurée aujourd'hui par l'Union de l'Europe Occidentale. Cette proposition risque de susciter de fortes réticences, en particulier de la part des pays neutres : le groupe sera donc amené à réfléchir aux moyens de rendre ce changement acceptable par tous, notamment en laissant chacun libre d'adhérer ou non à la clause.

Le groupe de travail est également invité à s'interroger sur les moyens de renforcer la crédibilité de l'Union en matière de politique de défense. Les capacités militaires de l'Union ne sont pas à la hauteur de ses objectifs ; sa crédibilité en pâtit. Les efforts des États en matière d'armement sont très inégaux. Par quels moyens pourrait-on remédier à cette situation ? Faut-il des critères de convergence dans le domaine militaire ? Faut-il des objectifs de dépense ? Et si oui, est-il nécessaire de les inscrire dans les traités ?

Ce qui affaiblit l'Union, c'est également son manque de réactivité face aux crises. Aussi le groupe de travail se penchera-t-il sur ce problème. Il pourra réfléchir aux moyens d'améliorer la coordination, ainsi qu'à ceux de rendre plus opérationnel le système d'abstention constructive, par exemple en baissant les seuils.

Enfin, la question des coopérations renforcées figure en bonne place dans le mandat du groupe de travail. Le groupe est invité à se prononcer sur l'opportunité d'autoriser des coopérations renforcées en matière de défense, et sur les moyens de le faire : faut-il un mécanisme similaire au système utilisé dans les autres domaines ? Ou bien faut-il un mécanisme allégé, autorisant, par exemple, un plus petit nombre de pays à agir ?

> Composition
> Mandat

Groupe IX : Simplification

La question de la simplification des procédures et des instruments constitue un élément central du mandat de la Convention européenne : il s'agit de rendre le processus décisionnel communautaire plus compréhensible par les citoyens. L'importance de ce sujet a conduit la Convention à l'aborder deux fois en séance plénière - en mai puis en septembre - avant de constituer un groupe chargé d'approfondir la question.
Au cours des deux séances plénières, il y a eu un consensus sur le fait qu'il était urgent de simplifier les procédures et les instruments
.

Objectifs du groupe :
Le mandat du groupe de travail est clair : il doit rechercher les moyens les plus efficaces pour mener à bien cette simplification.
De nombreux Conventionnels ont insisté sur le nombre excessif de procédures. A partir de là, le groupe de travail sera amené à envisager de supprimer la procédure de coopération, aujourd'hui peu utilisée. De même se penchera t-il sur la possibilité d'étendre la codécision à tous les domaines législatifs, ce qui supposerait de définir tout d'abord clairement ce qui est législatif. Le processus de codécision lui-même pourrait être réformé : on lui reproche souvent sa lenteur. Aussi le groupe réfléchira t-il aux modalités d'une réforme de la conciliation, ou encore à l'opportunité d'instaurer des délais. De même, le groupe se penchera t-il sur la question, souvent levé en plénière, de la procédure budgétaire : faut-il supprimer la distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoires, ce qui augmenterait considérablement le pouvoir du Parlement européen ? Pourrait-on utiliser la codécision ?
Enfin, le groupe de travail doit réfléchir aux moyens de simplifier les instruments. Il pourra ainsi proposer de supprimer quelques-uns des trente instruments actuellement utilisés. Mais, pour rationaliser les instruments, peut-il faudrait-il instaurer une véritable hiérarchie des normes, comme l'ont proposé plusieurs Conventionnels, et adopter des noms plus familiers (loi, règlement…).

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Groupe X : Liberté, Sécurité et Justice

Lors des débats en séance plénière des 6 et 7 juin, nombreux sont les Conventionnels qui ont souligné à quel point il est essentiel que l'Union européenne améliore ses capacités d'action dans le domaine de la sécurité et de la justice. En effet, cela répondrait à une forte attente des citoyens, conscients que l'action dans ses domaines ne peut être efficace qu'au niveau européen.

Objectifs du groupe :
Le groupe de travail doit proposer des solutions pour permettre à l'Union d'agir plus efficacement dans ses matières.
Cela passe d'abord par une modification des traités, par exemple pour renforcer Europol, Eurojust, et la coopération en matière de contrôle des frontières, ou pour créer une véritable politique d'asile européenne. Par ailleurs, le groupe sera amené à se pencher sur les instruments actuellement en vigueur dans le troisième pilier. Leurs défaillances sont flagrantes et nombreuses, et les procédures sont souvent peu démocratiques : le Parlement européen n'est que consulté. En outre, l'unanimité étant requise pour la plupart des domaines, on peut redouter des blocages. Peut-être faudrait-il privilégier l'abstention constructive.
Toujours dans un souci de clarté et de transparence, le groupe s'efforcera d'identifier quelles questions, dans le domaine pénal, appellent à une action au niveau de l'Union. Il peut s'agir des délits transnationaux, de ceux dont les conséquences dépassent le cadre du pays, ou des domaines dans lesquels les disparités de législation ont des conséquences fâcheuses.

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