LA CONVENTION EUROPÉENNE A SCIENCES PO
La Convention des Etudiants Européens
Sciences Po

Les Deuxièmes Assises à Rome

Pratiquer l'Europe à Sciences Po

Les Premières Assises à Paris

Présentation | Articles | Students' Proposals | Le Réseau | Espace presse

 

 



Articles

Rebonds

Le projet de la Convention présidée par Giscard est un réel progrès, mais laisse encore trop de place aux décisions prises à l'unanimité.

UE, une Constitution à petits pas

Par Florence DELOCHE-GAUDEZ
jeudi 03 juillet 2003

Florence Deloche-Gaudez est chargée de mission à la direction des affaires européennes et maître de conférences à l'Institut d'études politiques de Paris.

Après les critiques suscitées par la négociation du traité de Nice, les chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union européenne ont décidé de recourir à une autre méthode, celle de la Convention, et envisagé d'adopter un nouveau texte fondateur, une Constitution. Depuis février 2002, cette Convention a réuni, sous la présidence de Valéry Giscard d'Estaing, des représentants non seulement des gouvernements mais aussi des Parlements nationaux (des Etats membres comme des pays candidats), du Parlement européen et de la Commission européenne. En dépit des positions défensives qu'y ont prises certains gouvernements, les conventionnels ont réussi à adopter par consensus un texte unique, présenté au Conseil européen de Thessalonique comme un «projet de traité instituant une Constitution pour l'Europe». Cette dernière remplacerait les traités existants.

Le terme de «Constitution» reflète l'ambition du projet. Il s'agit d'apporter des réponses à deux défis majeurs de la construction européenne : comment faire fonctionner une Union qui va passer de quinze à vingt-cinq membres ? Comment renforcer la légitimité du système européen auprès de ses citoyens ?

Parmi les principaux acquis du projet, citons le développement de la règle majoritaire, une certaine clarification du système européen et le surcroît de pouvoir donné aux citoyens.

S'agissant, tout d'abord, de l'efficacité de l'Union, davantage de décisions seront prises à la majorité. Cela sera, en particulier, le cas au sein de «l'espace de liberté, de sécurité et de justice» (politiques en matière d'immigration, d'asile...). Dans une Europe élargie, comprenant vingt-cinq Etats membres, il sera en effet très difficile, voire impossible, de décider à l'unanimité. Elle offre certes à chaque gouvernement national l'agrément de pouvoir bloquer une mesure qui le contrarie. Elle entrave pour la même raison la prise de décisions communes et limite par conséquent la capacité d'agir en commun. Au contraire, dans le cas de décisions adoptées à la majorité, chaque Etat, parce qu'il risque d'être mis en minorité, est incité à être constructif, à convaincre et à accepter d'inévitables compromis.

Pour renforcer la légitimité de l'Union européenne, les conventionnels ont voulu rédiger un texte plus clair, rendre le système européen plus transparent et plus intelligible. En ce sens, leur projet s'apparente bien à une Constitution. Aux différents traités suc cède un texte unique. Il vise à préciser la répartition des compétences entre l'Union et ses Etats membres. Y est incluse la Charte des droits fondamentaux. Les «lois européennes» vont enfin cesser de s'appeler «règlements». Sauf exceptions, elles seront adoptées selon la procédure unique de la codécision, rebaptisée opportunément «procédure législative». Cette dernière fait intervenir le Parlement européen, élu par les citoyens, et le Conseil législatif et des affaires générales, où sont représentés les Etats. Leurs débats seront publics.

Le projet de Constitution est donc plus accessible que les traités actuels. Il n'est pas pour autant simple. Le texte est long. Les négociations qui ont prévalu dans la dernière phase de la Convention ont contribué à en réduire la lisibilité. Les clauses temporaires sont nombreuses. La nouvelle définition, plus claire, de la majorité qualifiée (une majorité d'Etats représentant 60 % de la population) pourrait ainsi ne s'appliquer qu'en 2012. Les piliers ont disparu mais des procédures particulières subsistent.

Ce constat confirme que la simplification du système européen ne peut constituer le seul moyen d'accroître la légitimité de l'Union. Donner plus de pouvoir aux citoyens est une autre voie à emprunter pour réduire la distance qui existe entre ce niveau de gouvernement et les Européens. A cet égard, l'actuel projet de Constitution comprend deux dispositions clés. En premier lieu, sans l'assurer, il ouvre la voie à la désignation indirecte du président de la Commission par les citoyens via les élections européennes. Certes, c'est le Conseil européen qui continuera à proposer un candidat à cette fonction, au Parlement européen ensuite de l'approuver (ou de le rejeter). Mais à l'avenir les chefs d'Etat et de gouvernement devront faire des propositions qui tiennent compte «des élections au Parlement européen», et ce dernier se prononcera à une majorité simple. Le groupe politique majori taire au Parlement pourrait donc voir son candidat l'emporter. Si les partis politiques indiquaient, avant les élections, le nom de leur candidat, les électeurs auraient alors la possibilité, en votant, de peser sur le choix du président de la Commission. Ils détiendraient ainsi un pouvoir qui leur fait défaut au niveau européen : celui de «changer d'équipe».

Deuxième disposition susceptible de donner aux Européens plus de «prises» sur le système : l'introduction d'un droit d'initiative citoyenne. La démocratie directe est peu présente au niveau européen. Il est appréciable qu'un million de citoyens issus de différents Etats membres puissent demander à la Commission de faire des propositions sur une question déterminée.

Le projet de Constitution comprend en revanche deux limites non négligeables : la solution retenue pour la composition de la Commission n'apparaît pas totalement satisfaisante ; les décisions prises à l'unanimité sont encore trop nombreuses.

La Commission est une institution cruciale puisqu'elle détient le pouvoir d'initier les lois et qu'elle est chargée de l'intérêt commun. Le projet de Constitution prévoit qu'à partir de 2009, seulement quinze commissaires auront un droit de vote. A ceux-ci s'ajouteront des commissaires sans droit de vote, «venus de tous les autres Etats membres». Les uns et les autres «tourneraient» selon un système de rotation qui reste à éclaircir. Il s'agit d'un compromis entre deux points de vue : d'une part, celui qui voudrait que seule une Commission restreinte, au sein de laquelle pourrait régner une véritable collégialité, soit en mesure de remplir efficacement son rôle ; d'autre part, celui qui privilégie la présence d'un ressortissant de chaque Etat membre, au motif que la légitimité des décisions de la Commission exige aussi que chaque voix puisse se faire entendre. Mais même ce compromis est controversé : si la rotation est véritablement égalitaire, en excluant régulièrement du collège des ressortissants de «grands» Etats membres, ne risque-t-on pas d'affaiblir l'autorité de la Commission ?

Finalement, pourquoi vouloir à tout prix fixer un nombre précis de commissaires ? Pourquoi ne pas laisser le président de la Commission choisir ses commissaires comme un Premier ministre le ferait ?

Deuxième limite du projet de Constitution : il est encore des domaines où l'unanimité, paralysante, prévaut. Parce que le texte reste un «traité» qui doit être ensuite avalisé par une conférence intergouvernementale où les gouvernements disposent chacun d'un droit de veto, ces derniers sont parvenus, dès la Convention, à soustraire certaines politiques du champ de la majorité. Le représentant britannique a certainement été le plus actif : il n'a eu de cesse de répéter que le Royaume-Uni ne pouvait renoncer à son droit de veto dans le domaine de la politique étrangère, de la politique sociale ou fiscale... Le problème est que pratiquement chaque Etat a son domaine sensible. La France refuse que les accords commerciaux relatifs aux services culturels et audiovisuels soient conclus à la majorité ; les Allemands sont revenus sur certaines avancées en matière sociale ; pour les Irlandais, la fiscalité ne peut relever de procédures majoritaires...

Pire, la Constitution instituée par le traité ne pourra être révisée qu'à une double unanimité (au Conseil européen et au moment des ratifications nationales). Il sera donc très difficile de l'améliorer. Selon certains, une telle clause de révision interdit même l'appellation de «Constitution». Cela revient à maintenir une logique de négociation diplomatique, au lieu d'accepter celle d'une démocratie dans laquelle les décisions se prennent à la majorité, même à une majorité très élevée. Si la minorité ne veut pas se soumettre, elle peut se démettre via la nouvelle clause de retrait.

Toujours au sujet des «dispositions finales», de nombreux conventionnels ont appelé à faire ratifier l'actuel projet de traité par référendum (un référendum éventuellement consultatif dans les Etats où une telle procédure n'est pas prévue). Il est vrai que cela serait cohérent avec le projet d'instituer une Constitution. Les traités offraient déjà la possibilité d'édicter une norme supérieure aux droits nationaux. Qui dit Constitution devrait aussi dire légitimation du pouvoir politique européen par les citoyens, et non plus seulement par les Etats.

En définitive, alors que le terme de «Constitution» pouvait accréditer l'idée d'un changement radical, on reste plutôt dans une logique de «petits pas». Le projet élaboré par la Convention et transmis aux chefs d'Etat et de gouvernement offre la possibilité d'accomplir certains pas en avant. Mais il présente aussi des limites, auxquelles il faudra remédier à l'avenir. La Convention doit encore se réunir en juillet pour finaliser les parties sur les politiques de l'Union et les dispositions finales (entrée en vigueur du traité instituant la Constitution, révision de la future Constitution). Les conventionnels sauront-ils profiter de cette dernière occasion pour préserver l'avenir et proposer des dispositions dignes d'une «Constitution» ?.

© Libération

 

Haut de la page

© Sciences Po/IEP de Paris - 2002 - http://conventioneuropeenne.sciences-po.fr
27, rue Saint-Guillaume - 75007 Paris
Contact: Fabien PERRIER, Direction des Affaires Européennes, fabien.perrier@sciences-po.fr